Промова посла США Джона Теффта перед студентами факультету правничих наук Національного університету «Києво-Могилянська академія»

19 квітня,  2012 року

«У своїй довершеності людина – найблагородніша з тварин, позбавлена ж закону і справедливості вона – найгірша з них»

Арістотель написав цей рядок 2300 років тому, а він залишається влучним і зараз, коли ми зібралися тут сьогодні поговорити про важливість верховенства права в успішному сучасному суспільстві. Одна з інтерпретацій вислову Арістотеля полягає в тому, що за відсутності верховенства права немає і самого суспільства – принаймні по-справжньому цивілізованого суспільства.

Однією з характерних рис ХХІ-го століття є те, що, принаймні на рівні сприйняття, світ стає все меншим. Люди в усьому світі зараз мають набагато більше можливостей відразу дізнаватися про нові події у різних суспільствах. По всьому світу ми бачимо, як люди підіймаються і заявляють, що вони воліють жити в демократичному суспільстві, керованому справжнім верховенством права – там, де жоден чоловік чи жінка не може бути вище закону, а всі керівники підзвітні. Я б сказав, що здоров’я демократичного суспільства в значній мірі визначається ступенем, до якого воно керується своїми власними законами. Сьогодні я хотів би зупинитися на декількох окремих темах:

·   по-перше, що верховенство права є необхідною умовою демократії,

·   по-друге, що без надійної системи правосуддя можливості економічного розвитку в глобалізованому світі будуть сильно обмежені,

·   по-третє, що сьогодні Україна готова до запровадження значущих реформ, якщо вона захоче це робити,

·   і, нарешті, що все це означає для вас, як українських студентів права.

Ви можете запитати, що я, власне, маю на увазі, коли я веду мову про «верховенство права»? А це була одна з провідних тем моєї роботи як дипломата протягом понад 40 років. Придатне визначення може бути узяте з пояснення концепції, яке знаходимо у доповіді Генерального секретаря ООН про верховенство права 2004 року. В ній говориться:

«Для Організації Об’єднаних Націй верховенство права означає принцип управління, за якого всі особи, установи і організації, державні та приватні, в тому числі сама держава, підпадають під дію законів, які публічно ухвалені, застосовуються рівнозначно і трактуються незалежно судовими органами, і які відповідають міжнародним нормам і стандартам прав людини. Це також вимагає заходів на забезпечення дотримання принципів верховенства права, рівності перед законом, відповідальності перед законом, неупередженого застосування закону, поділу влади, участі у прийнятті рішень, правової визначеності, недопущення свавілля та процесуальної й правової прозорості».

Усі ці принципи лежать в основі багатьох питань, які займають більшу частину мого часу на посту посла США в Україні. Верховенство закону є ідеалом, якого жодна країна не може досягнути; всі країни повинні постійно реформувати свої системи, щоб відповідати новим вимогам і умовам.

У грудні минулого року журналіст Микола Сірук, беручи в мене інтерв’ю для газети «День», запитав мене, чому я так виступаю про необхідність реформи судоустрою та інших заходів із зміцнення верховенства права в Україні. Я відповів йому, що, як і уряд Сполучених Штатів, я твердо вірю, що верховенство права є основою успіху будь-якої сучасної демократичної держави. Всі люди в суспільстві – громадяни і негромадяни – повинні бути впевнені, що вони матимуть доступ до суспільної справедливості, якщо вважатимуть, що їм було заподіяно шкоду. Підозрювані у злочинах повинні вірити, що працює система законів, яка забезпечує прозоре і справедливе поводження з ними. Підприємства повинні знати, що, якщо їх контракти не виконуються, є реальна можливість відшкодування. Це важливо у контексті роботи посольства США тут, тому що основна частина нашої місії – допомогти українському народу досягти своєї мети процвітаючої, демократичної і незалежної держави, інтегрованої в європейські інститути. Жоден з цих елементів не може бути досягнутий повною мірою без верховенства права.

Я можу послатися на блискучу статтю в березнево-квітневому номері журналу «Форін Ефферз» (Foreign Affairs ) за 1998 рік під назвою «Відродження верховенства права". У ній Томас Карозерс з Фонду Карнегі за міжнародний мир попереджав про небезпеку шаблонного підходу до верховенство права, за якого воно розглядається як «панацея від бід для країн, що знаходяться в переході від диктатури або одержавленої економіки». Разом з тим, він підтримує зосередження на цьому питанні уваги західних дипломатів, які працюють в країнах, що прагнуть стати ринковими демократіями, і попереджає, що «переписування конституцій, законів і нормативних актів – це легша частина роботи. Далекосяжні інституційні реформи – ось що є важким і повільним». Я можу вам сказати з досвіду, що й легка частина не є, насправді, такою вже легкою. І сам Карозерс продовжує: «Західні країни та приватні донори вклали сотні мільйонів доларів у реформи, націлені на верховенство права, але стороння допомога не може замінити волю до реформ, яка має походити зсередини». Він описує три рівні або «типи» реформ:

·   Тип перший, приділяє основну увагу реформуванню законів і правил;

·   Тип другий зміцнює інституції, відповідальні за дотримання закону, і збільшує їхню компетентність, ефективність і підзвітність;

·   Тип третій має «глибшу мету збільшення відповідності діяльності уряду законам» і «досягнення справжньої незалежності судової системи».

Низка програм уряду США спрямовані на надання допомоги із першими двома типами і підтримку руху уряду України в напрямку кінцевої реалізації третього. Агентство США з міжнародного розвитку, Державний департамент, Міністерство юстиції та інші відомства беруть участь у цій роботі зі своїми українськими колегами, а також з українськими та міжнародними неурядовими організаціями, Європейським Союзом та іншими донорами і приватним сектором.

Верховенство права і демократія

Прискіплива увага іноземців до верховенства права в іншій країні, ви знаємо, є поєднанням альтруїзму та власного інтересу. Наш особистий інтерес у просуванні верховенства права з метою збереження демократії в Україні пов’язаний із тим, що Україна – велика країна із чималим населенням, яка має значну геополітичну вагу в центрі Європи і на східному кордоні Європейського Союзу. Ми глибоко зацікавлені у стабільності в цій важливій частині світу, і вважаємо, що демократична Україна са ме й буде сприяти стабільності. Наша альтруїстична мотивація випливає із нашої фундаментальної віри у права людини і з нашого бажання бачити, як люди в усьому світі користуються такими ж невід’ємними правами, які ми закріпили у нашій Декларації незалежності і Конституції. Багато з цих прав згодом були визнані в Загальній декларації прав людини, Міжнародному пакті про громадянські і політичні права і в незліченних конституціях по всьому світу, в тому числі в українській.

Звичайно, заяви, договори і внутрішнє законодавство не захищає ці права, якщо владоможці не працюватимуть активно задля їх підтримки і самі не підпадатимуть під їхню дію. І в історії Сполучених Штатів, звичайно, були випадки, коли хороші закони ухвалювалися, але не впроваджувалися чи не дотримувалися виконавчою або судовою владою. Найганебніші приклади сталися у майже 100-річний період після Громадянської війни в США, коли наша Конституція була змінена, щоб надати афро-американцям такі ж права, як і всім іншим американцям, але багато хто з наших політиків, суди й урядові установи закривали очі на кричущі порушення прав афро-американців. Проте, як колись відзначив Теодор Паркер, американський активіст руху проти рабства до Громадянської війни в США – і це відомо у парафразі д-ра Мартіна Лютера Кінга-молодшого – «дуга морального всесвіту довга, але вона схиляється до справедливості». З часом, завдяки мужності і стражданням багатьох активістів руху за громадянські права, верховенство права США було поширене і на афро-американців.

Доктор Мартін Лютер Кінг-молодший зазначив: «Це мабуть вірно, що закон не може змусити людину любити мене, але він може утримати її від лінчування мене, і я думаю, що це досить важливо». Найбільш цікаве у цьому вислові не та жорстока іронія долі, що закон не зміг запобігти вбивству преподобного Кінга, а той факт, що навіть лідер руху за громадянські права з численними ворогами в епоху сегрегації міг мати впевненість у верховенстві права, і вірити, що захист, обіцяний цим законом, застосовуватиметься і до нього. І хоча самого доктора Кінга це вже не могло втішити, важливе значення для верховенства права має те, що його вбивці були притягнуті до відповідальності.

Як я вже раніше зазначав у інших випадках, події останніх кількох місяців тут, в Україні показали, наскільки важливою для подальшого розвитку демократії в Україні є справедлива, незалежна, і підзвітна система судоустрою. Відсутність професійних незалежних судів, або саме тільки враження, що суди не є вільними, підриває довіру до системи правосуддя. Якщо люди вважають, що вони не мають рівного доступу до судів або бачать вибіркове переслідування політичної опозиції, вони дійдуть висновку, що судова система несправедлива і політизована, і це підірве їхню віру в інститути, основна функція яких полягає у забезпеченні їх прав. Це жахливо впливає на готовність суспільства в цілому поважати закон і діяти відповідно до встановлених правил.

Карозерс писав у своїй статті у «Форін Ефферз»: «зміцнення верховенства права допомагає стримувати дві важкі проблеми – корупцію і злочинність – які є звичними для багатьох країн з перехідною економікою, озлоблюють громадян і ускладнюють реформаторські зусилля». Як громадяни можуть довіряти лідерам, коли ті кажуть про необхідність якихось болісних реформ, якщо ці лідери сприймаються громадянами як такі, що за допомогою органів влади збагачуються за рахунок народу? Як вони можуть довіряти судам і правоохоронним органам захист своїх прав, коли вони бачать, що грошовиті особи з політичними зв’язками користуються «недоторканим» статусом, який дозволяє їм порушувати закони безкарно? Хоча верховенство права не може гарантувати, що не буде корупції, або що лідери руху за громадянські права не стануть жертвами насильства , воно може гарантувати, що будуть наслідки для тих, хто порушує закон. Закони США не завадили колишньому губернатору Іллінойсу Роду Благоєвичу тиснути на бізнес з метою отримати пожертви або його спробі продати призначення на місце в Сенаті, звільнене Бараком Обамою, коли він став президентом, але вони дозволяють нашій системі правосуддя віддати Благоєвича під суд і, після визнання винним, засудити його до 14 років в’язниці за його злочини. Він – третій губернатор штату Іллінойс за останні пару десятиліть, визнаний винним у посадовій корупції і засуджений до тюремного ув’язнення.

Верховенство права і економічний розвиток

Я написав статтю для останнього минулорічного числа журналу «Український тиждень» про необхідність правової реформи в Україні, зокрема стверджуючи, що «неможливо переоцінити важливість верховенства права для економічного розвитку». Суди повинні надійно вирішувати спори і захищати контрактні зобов’язання чесно і послідовно, в іншому випадку, підприємці та іноземні інвестори шукатимуть інших ринків, не бажаючи, щоб їхній зароблений напруженою працею прибуток був вкрадений конкурентами або корумпованими чиновниками. Тут, в Україні, за відсутності надійного захисту прав фізичної власності та прав інтелектуальної власності, бізнес-клімат залишатиметься слабшим за існуючий потенціал, і багато з найосвіченіших прагнутимуть залишити країну в пошуку кращого життя. Іноземні компанії подумають двічі, перш ніж інвестувати, коли вони мають альтернативи на більш передбачуваних і привітніших ринках. Багато потенційних інвесторів коливаються, бо вони чули історії іноземних компаній, які зіткнулися з величезними проблемами непослідовного застосування закону – чи то у справі захисту їх від рейдерства, чи у справі своєчасного відшкодування сплаченого податку на додану вартість.

А так не повинно бути. Україна може похвалитися добре освіченим і працьовитим населенням. Україна має природні та людські ресурси і можливості для досягнення того, чого домоглися сусіди, такі як Польща – там, навіть тоді, коли західні економіки скочувалися в рецесію, деякі з тих же компаній, які радикально скорочували виробництва в таких країнах, як Ірландія, наймали робітників. Польща була єдиною з країн ЄС, що уникла рецесії під час нещодавньої кризи. І у той час як верховенство права, очевидно, не щит від рецесії, воно – критично важливий елемент для необхідних економічних реформ, які можуть зробити економіку більш сильною і стійкою.

Мойзес Наїм, колишній венесуельський міністр торгівлі, виконавчий директор Світового банку, всесвітньо відомий письменник і редактор (він відродив журнал «Форін полисі» (Foreign Policy), стверджував, що рушійною силою першого етапу ринкових реформ є великомасштабні політичні рішення високопоставлених чиновників, а другий етап вимагає розбудови інституцій, в тому числі податкових, митних та антимонопольних органів, і поліпшення ставлення держави до бізнесу. Він стверджував, що зміцнення верховенства права – невід’ємна частина другого етапу. Протягом двадцяти років незалежності у різні моменти Україна запровадила низку реформ, необхідних для першої фази, але багато чого ще належить зробити, і в прийнятті подальших реформ, і, особливо, в інституціоналізації та реалізації цих змін.

Легко бачити, скільки іноземців вбачають необхідність поліпшення ділового та інвестиційного клімату тут. Погляньмо на міжнародні опитування, що відслідковують інвестиції. Дозвольте мені дати вам чотири приклади, в яких Україна опиняється нижче майже усіх європейських країн. В індексі сприйняття корупції «Трансперенсі інтернешнл» (Transparency International) Україна номер 152 з 182, в Індексі економічної свободи «Герітидж фаундейшн (Heritage Foundation), Україна 163-тя з 183 – на кілька місць нижче за Білорусь, у Глобальному рейтингу конкурентоспроможності Світового Економічного Форуму Україна на 83-му місці з 142, і у доповіді Світового банку про простоту ведення бізнесу, Україна посідає 152-ий рядок з 183. Ці організації, які вимірюють прогрес економічних реформ і побудову кращого ділового клімату, відзначають відступ, а не прогрес.

Треба бути справедливим і відзначити, що Україна, усе-таки, повільно досягає прогресу в деяких областях, пов’язаних з поліпшенням нормативно-правової бази для бізнесу. Посольство США, Американська торгова палата в Україні і ЄС особливо активно працювали з Верховною Радою, урядовцями і діловими колами, щоб допомогти Україні підготувати проекти якісних законів, які дадуть підприємствам шанс розвиватися і рости. Деякі хороші закони були прийняті, і ми можемо тільки сподіватися, що вони будуть належно виконуватися і дотримуватися. Новий податковий кодекс, який вступив у силу минулого року, і новий проект Митного кодексу, який повинен вступити в силу в січні 2013 року – це два позитивні приклади таких вкрай необхідних реформ. Однак, ці нові закони працюватимуть лише тоді, коли всі окремі податкові й митні інспектори розумітимуть і поважатимуть закон. Впровадження цих законів має вирішальне значення.

Звичайно, верховенство права у стосунку до бізнесу сягає далі, ніж просто ефективні правові інститути. Щоби піднятися у рейтингах ділового та інвестиційного клімату, Україна терміново повинна поліпшити свої адміністративні процедури, щоб привести їх у відповідність із тими, які управляють комерційними питаннями в переважній більшості найбільш розвинених економік світу. У звичайних бізнесових питаннях заважає відсутність ясності, наприклад, знання, що тарифна лінія (і, отже, рівень тарифу) поширюється на конкретний продукт. Навіть ненавмисні помилки, спричинені цими погано виписаними принципами, часто виливаються майже відразу в кримінальні справи. Ніщо не лякає іноземні компанії більше, ніж загроза не тільки прибутку, але й свободі, і від такої тактики такого штибу по спинах інвесторів біжать холодні мурашки. Неясні і обтяжливі правила – це як вказівка інвестувати в іншому місці.

У 1999 році тодішній президент Румунії Еміль Константинеску зазначив, що правові реформи, які проводяться в його країні, дозволили б нації перейти від права сили до сили права. Це те, чого очікують міжнародні інвестори, і що Україна повинна бути в змозі виконати. І це не тільки іноземці, хто прагне утвердження верховенства права; недавнє опитування показало, що корупція – антитеза закону – становить занепокоєння номер один серед українців.

Виклики, що постали перед Україною у правовій реформі

Так які ж реформи, якщо конкретно, ми рекомендуємо уряду України запроваджувати в першочерговому порядку? Ніщо не є важливішим для верховенства права, ніж створення сильної, незалежної та вільної від корупції системи судоустрою. Не менш важливим є створення більш надійної і справедливої системи кримінального правосуддя, яке почнеться з прийняттям Кримінально-процесуального кодексу, що відповідає європейським нормам. Агентство США з міжнародного розвитку (USAID), Міністерство юстиції та інші відомства уряду США тісно співпрацювали з українською владою, Європейським Союзом і Радою Європи у розробці пропозицій із узгодження цих законів із міжнародними та європейськими стандартами і рекомендаціями Венеціанської комісії та Ради Європи зокрема.

Ендрю Джексон, сьомий президент Сполучених Штатів Америки, заявив: «Усі права закріплені за громадянами відповідно до Конституції нічого не варті, є просто бульбашкою, якщо тільки вони не гарантовані їм незалежною і доброчесною судовою системою». Не секрет, що українці не вірять, що їхні правові системи – кримінальна чи цивільна – не залежать від політичного втручання. Багато міжнародних спостерігачів погоджуються, і не тільки через те, що видається вибірковим переслідуванням лідерів політичної опозиції в останні місяці. Є багато інших показників неблагополуччя правової системи, включаючи і відчуття, що корпоративне рейдерство зростає за сприяння деяких адвокатів, прокурорів, суддів і співробітників правоохоронних органів. Крім того, на серйозні проблеми вказує провальний доробок України в Європейському суді з прав людини. У 2011 році Україна посіла третє місце знизу із 105-ма судовими рішеннями проти країни. Рішення проти України виносились за порушення у таких галузях: тривалість розгляду цивільних і кримінальних справ (66 окремих випадків), право на свободу та особисту недоторканність (42), право на справедливий судовий розгляд (21), та нелюдське або таке, що принижує гідність, поводження (15).

Треба зазначити, що за останні два роки парламент прийняв нові закони про державну службу, безоплатну правову допомогу, боротьбу з корупцією, торгівлею людьми, і відмиванням грошей. Ефективне застосування цих законів могло б допомогти Україні вирішити низку проблем, згаданих у доповіді Парламентської асамблеї Ради Європи (ПАРЄ ) за 2010 рік, в тому числі пов’язаних із доступом до правосуддя, підвищенням здатності бюрократичної машини України управляти ефективно, та надання захисту і допомоги найбільш соціально вразливим верствам населення України.

Також і прийняття нового закону про вибори, достатньо компромісного, щоб отримати підтримку значної частини опозиції, сподіваємося, допоможе поліпшити проведення вільних і справедливих виборів – знову ж таки, якщо правильно виконуватиметься. Ухвалення закону про доступ до публічної інформації також має потенціал з часом значно збільшити прозорість уряду, і, сподіваюся, його підзвітність також. У Сполучених Штатах, Закон про свободу інформації є надзвичайно потужним інструментом для преси, громадянського суспільства і широкої громадськості для боротьби з корупцією, зловживанням владою, і для наполягання на змінах. Чи закон України буде мати такий же ефект, буде залежати від того, наскільки рішуче громадськість вимагатиме його дотримання і чи незалежна система судоустрою домагатиметься його виконання. Сенатор Роберт Кеннеді якось сказав: "Кожне суспільство отримує того злочинця, на якого воно заслуговує. Так само вірно, що кожна громада отримує таку правоохоронну систему, на якій віна наполягла».

Реформа судоустрою

Дозвольте мені звернутися до реформи судоустрою. Не може бути жодних сумнівів, що Закон про судоустрій і статус суддів, прийнятий в липні 2010 року був дуже потрібним кроком уперед, але необхідні суттєві зміни для приведення його у відповідність до рекомендацій Венеціанської комісії. У Законі закріплено багато важливих реформ, у тому числі справедлива, прозора, що базується на реальних здобутках система підбору суддів, дисциплінарні процедури, випадковий розподіл справ, а також розміщення дисциплінарних рішень та скарг на неналежну суддівську поведінку в інтернеті. У царинах, де закон є недосконалим, президент Янукович розпорядився внести подальші зміни відповідно до рекомендацій Венеціанської комісії, що являтиме собою важливий крок у просуванні судової реформи в Україні.

На жаль, деякі із запропонованих поправок до Закону про судоустрій не просувають реформу судової системи відповідно до європейських та міжнародних стандартів. Зокрема, дуже важливо, щоб всі ініціативи в галузі судочинства зберігали і підсилювали незалежність судової влади та її інститутів, включаючи особливо Верховний суд, роль і статус якого відповідно до нового закону викликають особливу стурбованість Венеціанської комісії та інших міжнародних спостерігачів, в тому числі Сполучених Штатів.

У той час як зміцнення ролі Верховного суду в якості кінцевого арбітра прав і свобод українців неможливо переоцінити, незалежність усіх суддів, очевидно, є так само важливою. Незалежність судів усіх рівнів, серед іншого, загрожує та роль, яку відіграє прокуратура у Вищій раді юстиції, в тому числі використовуючи туманне формулювання присяги суддів, яке нав’язує Вища рада юстиції, залякуючи суддів, які не задовольняють запитів прокуратури про затримання або наполягань на певному обсязі покарання.

Протягом минулого року ми працювали з Комісією зі зміцнення демократії та верховенства права під керівництвом депутата і колишнього міністра юстиції Сергія Головатого над розробкою відповідних змін, які були направлені до Адміністрації Президента 20 грудня. Ми були стурбовані тим, що недавно проголошені пріоритети Адміністрації Президента у царині реформи судоустрою ніяк не згадують ці пропозиції, і сподіваємося, що Адміністрація Президента розгляне їх якомога швидше і внесе їх до Верховної Ради. Ці поправки запровадили б дуже важливі покращання судових призначень і дисциплінарних процесів, а також допомогти б відновити частину повноважень та інфраструктуру Верховного суду.

Кримінальний процесуальний кодекс