Ґрунтовний підхід до справ державної ваги — запорука того, що віддзеркалення фінансових відносин між владою й громадою не буде викривленим в очах останньої. Доки Податковий кодекс перебуває на черговому розгляді профільного комітету Верховної Ради України, податківці, зі свого боку, прагнуть забезпечити належний рівень сплати податків суб’єктами господарювання з одночасним створенням умов для чесного ведення бізнесу. Яким чином? Зокрема, шляхом реалізації Програми модернізації ДПС України. Про поточний стан і перспективи осучаснення відомства розповідає заступник Голови ДПА України Олександр КОТЬКАЛО.
— Олександре Борисовичу, нещодавно Вас призначено на посаду заступника Голови ДПА України, який має відповідати за пришвидшення процесу модернізації державної податкової служби. Що спільного між модернізацією і реформуванням економіки як такої?
— Передусім хочу висловити вдячність Голові ДПА України Олександру Папаіці за надану мені довіру — вести, в тому числі, напрям модернізації державної податкової служби. Я стояв біля витоків створення Департаменту розвитку та модернізації ДПС і з власного досвіду знаю: це доволі непросте завдання — за два роки виконати обсяг робіт, на який раніше відводилося сім років. На керівника проекту модернізації — Голову ДПА України Олександра Папаіку покладено неабияку відповідальність за успішне виконання проекту. Але вірю, що разом нам вдасться зрушити його з місця і якомога швидше надолужити згаяний час. Цього можна досягти тільки завдяки тісній і конструктивній співпраці між Департаментом та структурними підрозділами ДПС України, у тому числі державними податковими адміністраціями в областях.
Модернізація ДПС і реформування економіки як такої — речі взаємопов’язані. У зв’язку зі складною економічною ситуацією вимоги керівництва країни до органів виконавчої влади стали більш виваженими та конкретними, й очевидно, що для їх виконання необхідно здійснити докорінну перебудову роботи всієї податкової служби. Тому сьогодні питання модернізації ДПС постало особливо гостро.
Відповідно до Закону України «Про державну податкову службу в Україні» нашим основним завданням є здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати платежів до бюджетів та державних цільових фондів. Виконання цього завдання дає змогу формувати фінансові ресурси для забезпечення соціальних гарантій, підтримки депресивних територій та функціонування інституту держави в цілому.
В січні-вересні 2010 р. ДПА України попрацювала досить непогано: є позитивні зрушення щодо надходжень до бюджетів усіх рівнів порівняно з відповідним періодом минулого року. Водночас факторами, що негативно впливають на рівень надходжень, є уповільнення темпів зростання ВВП та обсягів промислового виробництва порівняно з 2007 та 2008 роками, чималий ступінь тінізації вітчизняної економіки внаслідок низького рівня податкової культури (зважаючи на досить молодий вік нашої держави й послаблення соціальних та моральних інститутів).
— Що, на Вашу думку, заважає підвищити ефективність роботи податківців уже сьогодні?
— Деякі проблеми, що існували й існують у діяльності податкової служби, попри успіхи в забезпеченні надходжень платежів до бюджетів усіх рівнів. До них належать: недосконалість податкового законодавства, відсутність у громадян податкової культури, поширена залежність платників податків від адміністративних процедур і досить толерантне ставлення в суспільстві до порушень податкового законодавства. Також чималий вплив на ефективність адміністрування податків мали внутрішні недоліки в роботі ДПС, такі як слабка система заохочення працівників служби, низький рівень розвитку інформаційної системи органів ДПС, недосконалість операційних і управлінських процедур, системи внутрішнього контролю тощо.
Нині ситуація у сфері оподаткування є критичною — можливості збільшення надходжень на існуючій базі практично вичерпані і потребують пошуку додаткових заходів, а рівень тіньової економіки уже загрожує національній безпеці (при цьому слід враховувати, що близько 50% перебуває в «тіні»)…
— Як Ви оцінюєте хід реалізації проекту «Модернізація державної податкової служби України — 1»?
— Чесно кажучи, рухаємося із великим запізненням. Річ у тім, що перша фаза проекту повинна була закінчитися в 2008 році.
Угоду між Україною та Світовим банком про позику стосовно впровадження проекту «Модернізація державної податкової служби України — 1» (першого етапу багаторічної Програми модернізації ДПС) було підписано 4 вересня 2003 р. Угоду ратифіковано Законом України від 20.11.2003 р. № 1317-IV («за» проголосувало 376 депутатів). Сторони домовилися про використання програми гнучкого кредитування — фінансового інструменту, що передбачає можливість одержання позикових коштів на впровадження наступної фази програми за умови успішного завершення попередньої.
Таким чином, Україна фактично одержала доступ до 40,0 млн. дол. на реформування ДПС протягом 2003 — 2007 рр. і в разі вдалої реалізації першого етапу модернізації зможе використати ще 80,0 млн. дол. — такою є сума позики, запланована для виділення на впровадження другого етапу програми.
З моменту підписання зазначеної угоди минуло сім років. Змушений констатувати, що ДПА України не вклалася у часові рамки впровадження першого етапу амбітної та складної Програми модернізації ДПС. Світовий банк погодився продовжити термін реалізації проекту на п’ять років — до 2012 року.
— Які причини «запізнення» реалізації проекту?
— Сам проект зазнав чималих змін і «пережив» реструктуризацію, яка замість прискорення темпів його впровадження, по суті, загальмувала цей процес. Звичайно, не сприяла вчасному та ефективному виконанню проекту і часта (майже щорічна) зміна керівництва ДПА України й Департаменту розвитку та модернізації ДПС. Тільки вдумайтеся: з дня створення останнього, якому днями виповнилося 10 років, змінилися сім голів ДПА України, дев’ять директорів Департаменту, крім того, змінювався напрям стратегії реформування ДПС. Тоді як ми знаємо з практики, що стабільність — це один із факторів успіху, і насамперед у кадровій системі.
Вочевидь, про ефективність використання запозичених коштів Світового банку в тих умовах, у яких впроваджувався проект, не може бути й мови! Єдиним позитивним моментом його повільної реалізації і, відповідно, повільного використання коштів позики Світового банку можна вважати той факт, що витрати держбюджету з обслуговування позики є меншими (за рахунок значної різниці у ставках комісійних та відсотків), ніж могли бути за умови вчасного виконання проекту. Проте навіть ця «ложка меду» не може перекрити гіркоти решти «бочки дьогтю». Тобто п’ятирічним пільговим періодом повернення основної суми позики ефективно не скористалися: з лютого 2009 р. з держбюджету Світовому банку виплачується основна сума позики — понад 2,3 млн. дол. щороку. Станом на вересень поточного року впродовж 2008 — 2010 рр. загальні виплати Світовому банку з повернення та обслуговування позики перевищили суму, одержану від Світового банку, на 4,0 млн. дол. (!). Загальна сума виплат становить трохи більше ніж 7,0 млн. дол., або 40% від суми вибірки.
Станом на 1 вересня 2010 р. кошти позики вибрано на 43% (17,3 млн. дол. США), контракт з основної закупівлі («Податковий блок») було укладено лише наприкінці квітня 2010 р., контракти з решти головних закупівель проекту із загальним бюджетом понад 12,0 млн. дол. («Управління документами» та «Інформаційна інфраструктура») мають бути укладені до кінця року.
Для виправлення дійсно катастрофічного стану проекту та виведення його з категорії «проблемних» потрібні рішучі, виважені, чіткі та послідовні дії керівництва ДПА України й Департаменту розвитку та модернізації ДПС. У нас не залишилося прав на помилки, немає часу на їх виправлення, а ймовірність продовження Програми модернізації ДПС після 2012 року зменшується у геометричній прогресії.
Саме тому зараз нашим першочерговим завданням є максимальна концентрація зусиль для проведення всіх запланованих закупівель у встановлені строки та своєчасне завершення проекту.
— Під час останнього візиту до України представники місії Світового банку, що спостерігають за ходом проекту «Модернізація державної податкової служби — 1», наголошували на необхідності консолідації органів ДПС…
— Так, але дій, спрямованих на зміцнення кадрового потенціалу, виконавської дисципліни, над якими зараз працює ДПА України, замало для того, щоб бути успішними. На мій погляд, одним з інструментів перебудови, ключовою ланкою у збільшенні надходжень до бюджету є модернізація. Вона, зокрема, передбачає виконання таких завдань: забезпечення умов для підвищення рівня добровільного виконання вимог податкового законодавства платниками податків, а також для партнерських відносин між податківцями й підприємцями; впровадження стандартизованих та прозорих форм і методів обслуговування платників; створення високопрофесійної інформаційно розвинутої податкової служби України шляхом розроблення та впровадження програми автоматизації процесів адміністрування платежів; трансформація податкової служби у провідний, підзвітний суспільству, високоефективний орган виконавчої влади.
— Які рекомендації до подальшого вдосконалення надано експертами Світового банку?
— Останній рік вони відзначають успішність виконання більшості робіт за проектом «Модернізація державної податкової служби України — 1». Зокрема, підписання з підрядником контракту щодо закупівлі «Податковий блок», впровадження системи ризикоорієнтовного аудиту й діяльність Інформаційно-довідкового департаменту ДПС.
Водночас спостерігачі наголошують на тому, що завдання з модернізації інформаційних технологій є складними, і з ними потрібно ретельно працювати. Процес консолідації відбувається із затримкою через слабку базу інформаційних технологій. Після впровадження системи «Податковий блок» консолідацію слід буде прискорити, що сприятиме підвищенню ефективності роботи і зменшенню адміністративних витрат.
Ще одне питання діяльності ДПС України, яке непокоїть фахівців Світового банку, — несвоєчасне відшкодування ПДВ суб’єктам господарювання (на цьому, до речі, постійно наголошує Президент України Віктор Федорович Янукович). На думку експертів, використання ризикоорієнтованої системи для перевірок законності формування податкового кредиту та законодавче обумовлення того, що повернення сум ПДВ має здійснюватися через 60 днів після подання заявки, суттєво прискорить процес відшкодування ПДВ і значно поліпшить інвестиційний клімат в експортному сегменті. ДПА України повинна зменшити суму дійсно невідшкодованих платежів.
— Якою наразі є частка тіньового бізнесу і що податківці збираються робити для так званого виведення його «на світло»?
— За експертними підрахунками Мінекономіки України, у тіньовому секторі перебуває близько 30 — 35% ВВП. Мовою цифр це становить 100 — 150 млрд. грн. бюджетних платежів щороку, а в перерахунку на ПДВ щомісяця сума тінізації сягає понад 3 млрд. грн. У галузевому розрізі найбільшими вигодонабувачами, задіяними у схемах ухилення від сплати податків, є підприємства нафтопереробної галузі, розподілу і постачання електроенергії, оптової й роздрібної торгівлі, обробної промисловості (виробництво металу й збір брухту).
Зрозуміло, що в умовах нестабільності на світових та внутрішньому ринках зусиль однієї податкової служби для подолання негативних явищ в українській економіці недостатньо. Однак органи ДПС не стоять на місці і відповідно до визначених завдань постійно вживають заходів з виявлення й припинення протиправної діяльності суб’єктів господарювання, ліквідації міжрегіональних схем ухилення від сплати податків та мобілізації в дохід держави недоотриманих коштів.
Крім того, в ДПА України систематично проводяться засідання колегій, а також наради (заслуховування) за участю керівників регіональних та районних органів державної податкової служби.
— Оскільки Ви зазначили про неможливість самостійної боротьби ДПА України з тіньовою економікою, розкажіть, будь-ласка, чи робиться щось із цією метою на міжвідомчому рівні?
— Безперечно. Для ліквідації тіньових оборотів за сприяння уряду ДПА України налагоджено співпрацю з правоохоронними органами, підрозділами прокуратури, державними регуляторами фінансових ринків та іншими контролюючими і регулюючими органами.
Так, 2 вересня 2010 р. у Прем’єр-міністра України Миколи Яновича Азарова відбулася нарада, за результатами якої створено робочу групу для забезпечення взаємодії у вирішенні проблем оподаткування. До підрозділу увійшли фахівці ДПА, МВС, СБУ, Мінфіну, Мін’юсту, ГоловКру, Держмитслужби, Держфінмоніторингу, Держфінспослуг, Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, представник Генеральної прокуратури України. Всього у протокольному рішенні від 02.09.2010 р. міститься близько 30 пунктів, спрямованих на надання допомоги податковій службі України.
Працівники ДПС також брали й беруть активну участь у доопрацюванні проекту Податкового кодексу, який разом з програмою модернізації ДПС повинен стати дієвим інструментом створення стабільної податкової системи, прозорого адміністрування податків, мінімізації впливу людського фактора на прийняття рішень, а отже, й сприяти розвитку підприємництва та економічному піднесенню держави.
— Чи відображено, на Вашу думку, в проекті Податкового кодексу зміщення акцентів у роботі податкової служби з фіскальних до стимулюючих, що передбачено програмою модернізації державної податкової служби? Загалом, які положення документа відповідають або не відповідають Вашим сподіванням?
— Поки що нормативно-правова база з питань оподаткування в Україні залишається неоднорідною, окремі законодавчі норми — недостатньо узгодженими, а інколи й суперечливими. Крім законів, справляння податків досі регулюється декретами уряду, указами Президента України. Також мають місце велике податкове навантаження на платників, недосконалий порядок адміністрування податків і зборів, розгалужена система пільг, яка призводить до нерівних умов ведення бізнесу, та наявність різноманітних схем мінімізації податкових зобов’язань.
З метою вирішення всіх зазначених проблем нагальним є ухвалення єдиного систематизованого законодавчого акта прямої дії — Податкового кодексу, який охоплюватиме всі без винятку питання податкового права та адекватно відповідатиме засадам податкової політики держави.
Стратегічний план розвитку Державної податкової служби України на період до 2013 року спрямовано на реформування податкової системи, що цілком відповідає нормам, визначеним у доопрацьованому станом на 20 вересня 2010 р. проекті Податкового кодексу, зокрема щодо зміщення акцентів у роботі податкової служби з фіскальних до стимулюючих. По-перше, документом передбачено значне скорочення кількості податків і зборів: загальнодержавних — з 29 до 19, місцевих — з 14 до 4. По-друге, з метою зменшення витрат платників на декларування передбачено їх безкоштовне забезпечення бланками податкової звітності і подання звітів в електронному вигляді на безоплатній основі. Скорочуються і терміни процедури оскарження рішень контролюючих органів шляхом запровадження дворівневої процедури апелювання замість нинішньої трирівневої.
Ці та інші прогресивні нововведення поєднуються з установленням відповідальності держави за несвоєчасне виконання покладених на неї функцій — приміром, відшкодування ПДВ. Зрештою, прийняття Податкового кодексу дасть можливість вирішити більшість проблем одночасно та сприятиме наближенню податкового законодавства України до законодавства Європейського Союзу, а головне — збільшенню надходжень до бюджетів усіх рівнів.
— Чи корисною з точки зору осучаснення української податкової системи є співпраця із закордонними колегами? Що доцільно запозичити з їхнього досвіду?
— Просте копіювання чужої, навіть досконалої, податкової системи не може принести очікуваних позитивних результатів. Водночас при створенні ефективної податкової служби в нашій державі необхідно враховувати досвід інших держав.
Впровадження першого в Україні інституційного проекту модернізації потребує технічної та фінансової підтримки від зарубіжних податкових служб. У цьому напрямі організовано тісну співпрацю зі Світовим банком, Міністерством фінансів США, Податковою та митною адміністрацією Нідерландів, Європейською Комісією, які допомагають нам втілювати в життя передовий досвід справляння податків.
Так, враховуючи те, що потрібно вдосконалити адміністрування ПДВ, фахівці ДПА України разом з іноземними радниками розробили пропозиції, що знайшли відображення у проекті Податкового кодексу.
Один із результатів використання зарубіжного досвіду побудови ефективних податкових служб — створення Інформаційно-довідкового департаменту ДПС (у цьому процесі брали участь досвідчені податківці Швеції, Франції, Світового банку, України). Вже понад два роки платники податків в Україні можуть користуватися в оперативному режимі висококваліфікованими послугами Департаменту, і все це — завдяки вивченню передової міжнародної практики обслуговування платників податків.
Отримуючи й аналізуючи інформацію щодо діяльності податкової служби Нідерландів, яка бере свій початок у 1689 році, фахівці ДПА України зробили значний крок у напрямі покращення роботи з великими платниками податків, обслуговування підприємців, проведення аудиту на основі ризикоорієнтованої системи, управління людськими ресурсами, адміністрування ПДВ, боротьби з фінансовим та економічним шахрайством тощо.
Обмін професійним досвідом, напрацюваннями, методичною літературою є складовими міжнародного співробітництва, що сприяє подальшому удосконаленню системи оподаткування, створенню ефективних механізмів адміністрування податків в Україні, а це, у свою чергу, прискорить інтеграцію нашої держави в європейський економічний простір.
— Які організаційні ініціативи слід реалізувати в першу чергу для того, щоб Україна посіла гідне місце в популярних нині рейтингах податкових систем світу?
— Звичайно, успішно завершити модернізацію державної податкової служби України!
Модернізація — не самоціль, не засіб створити віртуальну програму, а інструмент, який дасть змогу податковій службі України вийти на новий рівень обслуговування платників податків, зрештою, на новий рівень внутрішньої організації. Інакше кажучи, модернізація податкової служби передбачає глибинні перетворення, покликані підвищити ефективність її роботи, модифікацію процедур справляння податків. Адміністрування останніх має бути прозорим і не викликати негативної реакції платників податків. Платник має бути партнером, а ДПА України — працювати для задоволення його, а не власних інтересів.
Нині ДПА України працює над створенням системи «Податковий блок», що складається з чотирьох сегментів: реєстрація платників податків, обробка податкової звітності та платежів, облік платежів, податковий аудит. У перспективі реєстрація платників здійснюватиметься в режимі он-лайн, до того ж значно вдосконаляться процеси приймання податкової звітності та стандартизується процедура проведення податкового аудиту. Це, у свою чергу, супроводжуватиметься максимальним зменшенням впливу людського фактора на прийняття рішень, якомога меншим втручанням податківців у підприємницьку діяльність, впровадженням сучасної інформаційно-аналітичної системи. В кінцевому підсумку це дасть можливість зменшити корупційні ризики у відносинах між платниками податків і податківцями.
Створення ефективної високопрофесійної та підзвітної суспільству податкової служби, яка чітко реалізує податкову політику держави, — основна мета Програми модернізації ДПС. Її досягнення сприятиме належному виконанню показників з наповнення бюджету, формуванню фінансового ресурсу для перерозподілу на соціальні потреби а отже, суттєво позначиться на добробуті населення, його діловій активності, ступеню довіри громадян до органів державної влади.
Водночас підвищення ефективності та прозорості функціонування державного апарату — це шлях до покращення міжнародного іміджу України, вступу її до організацій світового співтовариства.
— Наскільки часто інформуватимете читачів «Вісника» про хід реалізації Програми модернізації?
— Ми постійно ознайомлюватимемо вашу аудиторію із заходами, що вживаються з метою завершення першого етапу програми в обумовлений строк. Також маємо намір публікувати виступи з цього приводу членів наглядової ради з питань реалізації проекту «Модернізація державної податкової служби України—1», місії Світового банку, начальників відділів профільного Департаменту, решти учасників проекту. Наш діалог тільки розпочинається й усі небайдужі до його реалізації зможуть сказати своє вагоме слово. Запрошуємо до співпраці!
Розмову вела
Ольга ГЕРМАНОВА
ДЖЕРЕЛО: ВІСНИК ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
Підписуйтесь!